El presupuesto público como herramienta para los municipios

Abstract

El presupuesto del Estado, en este caso el presupuesto municipal, es una herramienta de gran utilidad que establece en forma anticipada el conjunto detallado de ingresos y gastos que serán pasibles de realizarse en un plazo determinado, que según la legislación de la provincia de Misiones, es de un año. Como herramienta administrativa es un importante instrumento de planificación que permite al ejecutivo, de acuerdo a la estimación de la recaudación esperada, prever el destino de los fondos, es decir, determinar qué gastos realizará el gobierno y por qué conceptos. Durante su ejecución permite mejorar la gestión, facilitando la administración en el tiempo de las erogaciones así como la previsión de la evolución en la estimación de los ingresos, a la vez que influye en la actividad económica de la región determinando la movilización de factores de producción y la generación o desaliento de actividades económicas, actuando como un poderoso instrumento de redistribución del ingreso de la población, sosteniendo programas y proyectos, y generando condiciones materiales para el desarrollo humano. Luego de ejecutado, es decir, luego de que finaliza el ejercicio a que corresponde, se transforma en eficaz instrumento de control de gestión y legalidad, ya que en un análisis a posteriori se puede comprobar si efectivamente se recaudó y gastó según lo estipulado, si se cumplieron los compromisos asumidos previstos, y si todo ello se realizó de acuerdo a los requerimientos legales pautados. Todas estas cualidades hacen además a otra muy importante que es la de aportar transparencia a la gestión pública, ya que a través de su visualización podemos tener un completo panorama de lo que se proyectó hacer, lo que efectivamente se hizo y cuánto se gastó durante el ejercicio. Partiendo de esta definición el presupuesto municipal permitiría: • Apoyar decisiones de gobierno con base técnica consistente que resguarde el patrimonio público. • Facilitar la administración de recursos en función de la división del trabajo, las responsabilidades de cada área de gobierno. • Planificar la ejecución de decisiones con los recaudos previstos de recursos municipales estableciendo la relación del presupuesto con el plan mediante la programación presupuestaria. • Controlar y transparentar las actividades y el manejo de recursos públicos, tanto para organismos de control interno y externo, comparando los ingresos con los egresos acumulados durante el período plazo de ejecución (ejercicio) y se establece si existe equilibrio de las cuentas, superávit o déficit, además de establecer si se cumplen los objetivos prefijados en el plan o programa, entre otros. En la actualidad, sin embargo, los beneficios que brinda el presupuesto como herramienta de planificación, administración y control no aparecen con igual magnitud y eficacia en su utilización práctica. Cuestiones políticas y técnicas no permiten su eficaz elaboración y utilización, decisiones unilaterales determinan modificaciones que nada tienen que ver con lo oportunamente planteado y reflejado en el presupuesto, ni con las reales necesidades de sus concretos beneficiarios -la población- y la complejidad con que se presenta dificulta su tan promocionada función de aportar transparencia. Esta apreciación puede ser observada en los presupuestos públicos de nuestro país en general, tanto en el caso nacional, provincial o municipal. Sin embargo, a los efectos de acotar el ámbito de la investigación, el análisis del presente trabajo se limitará a profundizar el caso de los Presupuestos Públicos municipales, específicamente en los municipios de segunda categoría -de acuerdo a la clasificación de municipios establecida en la legislación provincial aplicable a los municipios de la provincia de Misiones- sin perjuicio de que las apreciaciones puedan ser extendidas a los demás ámbitos de la administración pública (municipios de primera categoría, provincia o nación), efectuándose en los capítulos finales las consideraciones respectivas. Los municipios en la provincia de Misiones están regidos por la Ley XV Nº 5, Orgánica de Municipalidades, que prevé en materia de recursos y gastos que los mismos serán plasmados en un presupuesto público que constituye una estimación de los recursos que se esperan percibir en el ejercicio y una autorización, en conceptos y montos, de los gastos que se pretenden erogar. La ley provincial determina y regla que hasta el 30/09 de cada año, el Departamento Ejecutivo del municipio elaborará un proyecto de presupuesto para el año siguiente, y lo elevará para su consideración al Departamento Deliberativo, que lo sancionará con fuerza de ordenanza antes del 31/12, para que entre a regir a partir del 01/01 del año siguiente, previendo los pasos a seguir en caso de incumplimiento de cualquiera de los plazos planteados. A su vez, el sistema contable de los municipios -que se halla también establecido por la mencionada norma legal, y que se amplía en el Reglamento de Contabilidad y Normas de Administración para Municipios dictado por el Tribunal de Cuentas, organismo constitucional de contralor de las administraciones municipales- determina la registración de un sistema de contabilidad presupuestaria, que cumple con un triple objetivo: brindar información útil para propios y terceros como cualquier otra técnica contable; servir como instrumento de administración a efectos de advertir al decisor de su ejecución sobre los conceptos autorizados de gastos y los recursos disponibles para realizarlos; y, facilitar el posterior control legal a efectos de verificar si se ha gastado y recaudado de acuerdo a lo autorizado en las ordenanzas presupuestaria y fiscal. Puesto que la elaboración del presupuesto público, la registración de sus movimientos, y el posterior contraste de sus resultados, constituyen obligaciones legales e ineludibles para los municipios, que de hecho se cumplen, es difícil comprender los motivos por los cuales se realizan como meros trámites administrativos, sin aprovechar las ventajas potenciales de este instrumento como herramienta de planificación, administración y control. Es por ello que el presente trabajo pretende restituir la utilidad y potencialidad del Presupuesto Público a los fines de que los municipios que cumplimentan el requisito legal de elaborarlo y registrar sus movimientos, en lugar de percibir al mismo como una barrera que los comprime, o un mero hecho administrativo de cumplimiento obligatorio sin beneficios, puedan utilizarlo como herramienta estratégica y se vean favorecidos de las ventajas que presenta. Es además importante destacar que la problemática planteada en relación a la utilización del presupuesto en el presente trabajo se limita a los municipios de segunda categoría de la provincia de Misiones al solo efecto de acotar la investigación, pero que la misma se puede observar con iguales características, tanto en los municipios de primera categoría, como en la administración provincial, por lo tanto las conclusiones del mismo pueden extrapolarse a estos ámbitos ampliando su relevancia. Teniendo en cuenta lo expuesto en los párrafos precedentes, desde el presente trabajo, a la luz de la teoría referida a presupuestos públicos y el contraste que se presenta en su aplicación práctica, cabe plantearse los siguientes interrogantes: ¿Cuáles son los motivos por los que el presupuesto público no constituye en la actualidad una herramienta concreta de planificación, administración y control para los municipios de segunda categoría de la provincia de Misiones? ¿Es posible modificar las condiciones que provocan este hecho optimizando así las funciones del presupuesto público en los mencionados municipios? Y considerando las interrogantes planteadas se proponen las siguientes hipótesis de trabajo: “Es posible la utilización del presupuesto público como herramienta de planificación, administración y control en los municipios de segunda categoría de la provincia de Misiones”. “Si se detectan los motivos que dan origen a la problemática y se sub sanan los mismos, entonces es viable la optimización de la utilización de esta herramienta y su potencial”. “Si se aplican a la gestión presupuestaria herramientas de gestión pública, entonces el presupuesto público podrá ser efectivamente utilizado como instrumento de planificación, administración y control”. Por ello el presente trabajo se plantea detectar las causas por las que el presupuesto público no es utilizado en los municipios de segunda categoría de la provincia de Misiones como herramienta de planificación, administración y control, y proponer estrategias para lograr su optimización. • Analizar y profundizar en la teoría presupuestaria y en la utilización del presupuesto público en la actualidad. • Analizar los motivos por los cuales no se utiliza el presupuesto público como herramienta de planificación, administración y control en los municipios de segunda categoría de la provincia de Misiones. • Analizar líneas estratégicas que permitirían la optimización de esta herramienta en los mencionados municipios. • Elaborar una propuesta que permita la utilización del presupuesto público en su potencialidad. El aporte del presente trabajo consiste en la formulación de una propuesta destinada a municipios de segunda categoría de la provincia de Misiones, que permita la utilización del presupuesto público como herramienta de planificación, administración y control en su potencialidad. Partiendo de un estudio preliminar que buscará determinar las causas por las que el presupuesto público ha perdido su funcionalidad y utilidad, se analizarán líneas estratégicas de abordaje de las mismas, a efectos de la definición de una propuesta que permita el aprovechamiento de este instrumento de gestión y control. La optimización en la utilización del presupuesto público como herramienta técnica en los municipios de segunda categoría de la provincia de Misiones permitirá modificar la concepción actual en los mismos, de que se trata de un requerimiento administrativo y legal sin ventajas, ni beneficios, para presentarlo y utilizarlo efectivamente, como un eficaz y eficiente instrumento de gobierno y bienestar para la sociedad. El trabajo se planteará con carácter explicativo y teórico, es decir, se propone averiguar las causas o condicionamientos de determinados fenómenos, y prevé la formulación de una propuesta de optimización de utilización del presupuesto público. Se realizará un trabajo de profundización bibliográfica y de estudio de campo, utilizando fuentes primarias, de elaboración propia y de ter ceros, análisis presupuestarios ex ante y ex post de Municipios determinados como casos testigo, y fuentes secundarias. Se hará un trabajo de procesamiento de datos, encuestas de percepción de los actores y entrevistas personales a contadores municipales, intendentes, concejales y asesores jurídicos de municipios de segunda categoría de la provincia de Misiones. El diseño de la investigación, tanto en la primera etapa del trabajo, cuando se analicen los motivos por los cuales no se utiliza el presupuesto público como herramienta de planificación, administración y control en los municipios de segunda Categoría de la Provincia de Misiones, como en la etapa final, cuando se analice la formulación de la estrategia para su optimización, será del tipo no experimental transaccional o transversal, centrado en el análisis de una o diversas variables en un momento dado, y cuáles son las relaciones de las variables en un punto del tiempo. Técnicamente la metodología a emplear será la inductiva, es decir que se buscará lograr las conclusiones a través del conocimiento derivado de los hechos de la experiencia.